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中華人民共和國行政訴訟法修正案(草案)

http://www.pyafpa.live  2013-12-31 13:42:46  來源:中國人大網


    第十二屆全國人大常委會第六次會議初次審議了《中華人民共和國行政訴訟法修正案(草案)》。現將《中華人民共和國行政訴訟法修正案(草案)》在中國人大網公布,向社會公開征集意見。社會公眾可以直接登錄中國人大網(www.npc.gov.cn)提出意見,也可以將意見寄送全國人大常委會法制工作委員會(北京市西城區前門西大街1號,郵編:100805。信封上請注明行政訴訟法修正案草案征集意見)。意見征集截止日期:2014年01月30日。

 

中華人民共和國行政訴訟法修正案(草案)

  一、將第一條修改為:“為保證人民法院公正、及時審理行政案件,保護公民、法人和其他組織的合法權益,監督行政機關依法行使職權,根據憲法制定本法。”

  二、第二條增加一款,作為第二款:“前款所稱行政機關,包括依照法律、法規授權作出具體行政行為的組織。”

  三、增加一條,作為第三條:“人民法院應當保障公民、法人或者其他組織的起訴權利,對應當受理的行政案件依法受理。

  “行政機關不得干預、阻礙人民法院受理行政案件。被訴行政機關應當依法應訴。”

  四、將第十一條改為第十二條,第一款修改為:“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟:

  “(一)對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的;

  “(二)對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施和行政強制執行不服的;

  “(三)申請行政許可,行政機關拒絕或者不予答復,或者對準予、變更、延續、撤銷、撤回、注銷行政許可等決定不服的;

  “(四)申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責,行政機關拒絕履行或者不予答復的;

  “(五)認為行政機關侵犯其依法享有的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的;

  “(六)認為行政機關侵犯其經營自主權或者農村土地承包經營權的;

  “(七)認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的;

  “(八)認為行政機關違法集資、征收征用財產、攤派費用或者違法要求履行其他義務的;

  “(九)認為行政機關沒有依法發給撫恤金或者支付最低生活保障待遇、社會保險待遇的;

  “(十)認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的。”

  五、增加兩條,作為第十四條、第六十六條:

  “第十四條公民、法人或者其他組織認為具體行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規章以外的規范性文件不合法,在對具體行政行為提起訴訟時,可以一并請求對該規范性文件進行審查。

  “第六十六條人民法院在審理行政案件中,發現本法第十四條規定的規范性文件不合法的,不作為認定具體行政行為合法的依據,并應當轉送有權機關依法處理。”

  六、將第十三條改為第十六條,增加一款,作為第二款:“高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區域管轄第一審行政案件。”

  七、將第十四條改為第十七條,修改為:“中級人民法院管轄下列第一審行政案件:

  “(一)專利、商標確權案件以及海關處理的案件;

  “(二)對國務院各部門或者縣級以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件;

  “(三)本轄區內重大、復雜的案件。”

  八、將第二十條改為第二十三條,修改為:“兩個以上人民法院都有管轄權的案件,原告可以選擇其中一個人民法院提起訴訟。原告向兩個以上有管轄權的人民法院提起訴訟的,由最先立案的人民法院管轄。”

  九、將第二十三條改為第二十六條,修改為:“上級人民法院有權審理下級人民法院管轄的第一審行政案件。

  “下級人民法院對其管轄的第一審行政案件,認為需要由上級人民法院審理或者指定管轄的,可以報請上級人民法院決定。”

  十、將第二十四條改為第二十七條,第一款修改為:“具體行政行為的相對人以及其他與具體行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織,有權作為原告提起訴訟。”

  十一、將第二十五條改為第二十八條,增加一款,作為第三款:“復議機關在法定期限內未作出復議決定,公民、法人或者其他組織起訴原具體行政行為的,作出原具體行政行為的行政機關是被告;起訴復議機關不作為的,復議機關是被告。”

  將第四款改為第五款,修改為:“行政機關委托的組織所作的具體行政行為,委托的行政機關是被告。”

  將第五款改為第六款,修改為:“行政機關被撤銷或者職權變更的,繼續行使其職權的行政機關是被告。”

  十二、增加一條,作為第三十條:“當事人一方人數眾多的共同訴訟,可以由當事人推選代表人進行訴訟。代表人的訴訟行為對其所代表的當事人發生效力,但代表人變更、放棄訴訟請求,必須經被代表的當事人同意。”

  十三、將第二十七條改為第三十一條,修改為:“公民、法人或者其他組織同被訴具體行政行為有利害關系但沒有提起訴訟,或者同案件處理結果有利害關系的,可以作為第三人申請參加訴訟,或者由人民法院通知參加訴訟。

  “人民法院判決承擔義務的第三人,有權依法提起上訴。”

  十四、將第二十九條改為第三十三條,第二款修改為:“下列人員可以被委托為訴訟代理人:

  “(一)律師、基層法律服務工作者;

  “(二)當事人的近親屬或者工作人員;

  “(三)當事人所在社區、單位以及有關社會團體推薦的公民。”

  十五、將第三十條改為第三十四條,修改為:“代理訴訟的律師,可以依照規定查閱、復制本案有關材料,可以向有關組織和公民調查,收集證據。對涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的材料,應當依照法律規定保密。

  “經人民法院許可,當事人和其他訴訟代理人可以查閱、復制本案庭審材料,但涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的除外。”

  十六、將第三十一條改為第三十五條,第一款修改為:“證據包括:

  “(一)書證;

  “(二)物證;

  “(三)視聽資料;

  “(四)電子數據;

  “(五)證人證言;

  “(六)當事人的陳述;

  “(七)鑒定意見;

  “(八)勘驗筆錄、現場筆錄。”

  十七、將第三十二條改為第三十六條,增加一款,作為第二款:“被告不提供或者無正當理由逾期提供證據,視為沒有相應證據。但是,被訴具體行政行為涉及第三人合法權益,第三人提供證據或者人民法院依法調取證據的除外。”

  十八、將第三十三條改為第三十七條,修改為:“在訴訟過程中,被告及其訴訟代理人不得自行向原告、第三人和證人收集證據。”

  十九、增加三條,作為第三十八條、第三十九條、第四十條:

  “第三十八條有下列情形之一,經人民法院準許,被告可以補充證據:

  “(一)被告在作出具體行政行為時已經收集了證據,但因不可抗力等正當事由不能提供的;

  “(二)原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的理由或者證據的。

  “第三十九條原告可以提供證明具體行政行為違法的證據。原告提供的證據不成立的,不免除被告的舉證責任。

  “第四十條在起訴被告未履行法定職責的案件中,原告應當提供其向被告提出申請的證據。但有下列情形之一的除外:

  “(一)被告應當依職權主動履行法定職責的;

  “(二)原告因正當理由不能提供證據的。

  “在行政賠償和行政機關依法給予補償的案件中,原告應當對具體行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導致原告無法舉證的,由被告承擔舉證責任。”

  二十、將第三十四條改為二條,作為第四十一條、第四十二條,修改為:

  “第四十一條人民法院有權要求當事人提供或者補充證據。

  “第四十二條人民法院有權向有關行政機關以及其他組織、公民調取證據。但是,不得為證明具體行政行為的合法性調取被告作出具體行政行為時未收集的證據。”

  二十一、增加一條,作為第四十三條:“與本案有關的下列證據,原告或者第三人不能自行收集的,可以申請人民法院調取:

  “(一)由國家機關保存而須由人民法院調取的證據;

  “(二)涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的證據;

  “(三)確因客觀原因不能自行收集的其他證據。”

  二十二、增加一條,作為第四十五條:“證據應當在法庭上出示,并由當事人互相質證。對涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的證據,不得在公開開庭時出示。

  “人民法院應當按照法定程序,全面、客觀地審查核實證據。對未采納的證據應當說明理由。

  “以非法手段取得的證據,不得作為認定案件事實的根據。”

  二十三、增加一條,作為第四十九條:“公民、法人或者其他組織申請行政機關履行保護其人身權、財產權等合法權益的法定職責,行政機關在接到申請之日起兩個月內不履行的,公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規對行政機關履行職責的期限另有規定的,從其規定。

  “公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關履行保護其人身權、財產權等合法權益的法定職責,行政機關不履行的,起訴期限不受前款規定的限制。”

  二十四、將第四十條改為第五十條,修改為:“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于當事人自身的原因超過起訴期限的,被耽誤的時間不計算在起訴期限內。因人身自由受限制而不能提起訴訟的,人身自由受限制的時間不計算在起訴期限內。

  “公民、法人或者其他組織因其他特殊情況耽誤起訴期限的,在障礙消除后的十日內,可以申請延長期限,是否準許由人民法院決定。”

  二十五、增加二條,作為第五十一條、第五十二條:

  “第五十一條起訴應當向人民法院遞交起訴狀,并按照被告人數提出副本。

  “書寫起訴狀確有困難的,可以口頭起訴,由人民法院記入筆錄,出具注明日期的書面憑證,并告知對方當事人。

  “第五十二條人民法院應當在接到起訴狀時當場予以登記,并出具注明日期的書面憑證。起訴狀內容欠缺或者有其他錯誤的,應當給予指導和釋明,并一次性告知當事人補正。不得未經指導和釋明即以起訴不符合條件為由不受理。

  “對于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證,以及不一次性告知當事人補正起訴狀內容的,當事人可以向上級人民法院投訴,上級人民法院應當責令改正,并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。”

  二十六、將第四十一條改為第五十三條,第一項修改為:“原告是符合本法第二十七條規定的公民、法人或者其他組織”。

  二十七、將第四十二條改為第五十四條,修改為:“起訴符合本法第五十三條規定的,人民法院應當在接到起訴狀或者口頭起訴之日起七日內立案,并通知當事人;不符合起訴條件的,應當在七日內作出裁定書,不予受理。裁定書應當載明不予受理的理由。原告對裁定不服的,可以提起上訴。

  “人民法院在七日內既不立案,又不作出裁定書的,當事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認為符合起訴條件的,應當立案、審理,也可以指定其他下級人民法院立案、審理。”

  二十八、將第七章分為五節,增加節名,規定:“第一節一般規定”,內容為第五十五條至第六十六條;“第二節第一審普通程序”,內容為第六十七條至第七十八條;“第三節簡易程序”,內容為第七十九條、第八十條;“第四節第二審程序”,內容為第八十一條至第八十五條;“第五節審判監督程序”,內容為第八十六條至第八十九條。

  二十九、將第四十三條改為第六十七條,第一款修改為:“人民法院應當在立案之日起五日內,將起訴狀副本發送被告。被告應當在收到起訴狀副本之日起十五日內向人民法院提交作出具體行政行為的證據和所依據的規范性文件,并提出答辯狀。人民法院應當在收到答辯狀之日起五日內,將答辯狀副本發送原告。”

  三十、將第四十四條改為第五十八條,修改為:“訴訟期間,不停止具體行政行為的執行。但有下列情形之一的,裁定停止具體行政行為的執行:

  “(一)被告認為需要停止執行的;

  “(二)原告或者利害關系人申請停止執行,人民法院認為該具體行政行為的執行會造成難以彌補的損失,并且停止執行不損害國家利益、社會公共利益的;

  “(三)人民法院認為該具體行政行為的執行將會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的;

  “(四)法律、法規規定停止執行的。

  “當事人對停止執行或者不停止執行的裁定不服的,可以申請復議一次。”

  三十一、將第四十五條改為第五十五條,增加一款,作為第二款:“涉及商業秘密的案件,當事人申請不公開審理的,可以不公開審理。”

  三十二、增加一條,作為第五十九條:“人民法院對起訴行政機關沒有依法發給撫恤金、最低生活保障費和支付工傷、醫療社會保險金案件,權利義務關系明確、不先予執行將嚴重影響原告生活的,可以根據原告的申請,裁定先予執行。

  “當事人對先予執行裁定不服的,可以申請復議一次。復議期間不停止裁定的執行。”

  三十三、將第四十八條改為第六十條,修改為:“經人民法院傳票傳喚,原告無正當理由拒不到庭,或者未經法庭許可中途退庭的,可以按照撤訴處理;被告無正當理由拒不到庭,或者未經法庭許可中途退庭的,可以缺席判決。”

  三十四、將第四十九條改為第六十一條,修改為:“訴訟參與人或者其他人有下列行為之一的,人民法院可以根據情節輕重,予以訓誡、責令具結悔過或者處一萬元以下的罰款、十五日以下的拘留;構成犯罪的,依法追究刑事責任:

  “(一)有義務協助調查、執行的人,對人民法院的協助調查決定、協助執行通知書,無故推拖、拒絕或者妨礙執行的;

  “(二)被告經傳票傳喚無正當理由拒不到庭,或者未經法庭許可中途退庭的;

  “(三)偽造、隱藏、毀滅證據,妨礙人民法院審理案件的;

  “(四)指使、賄買、脅迫他人作偽證或者威脅、阻止證人作證的;

  “(五)隱藏、轉移、變賣、毀損已被查封、扣押、凍結的財產的;

  “(六)以暴力、威脅或者其他方法阻礙人民法院工作人員執行職務或者擾亂人民法院工作秩序的;

  “(七)對人民法院工作人員、訴訟參與人、協助執行人侮辱、誹謗、誣陷、毆打或者打擊報復的。

  “人民法院對有前款規定的行為之一的單位,可以對其主要負責人或者直接責任人員依照前款規定予以罰款、拘留;構成犯罪的,依法追究刑事責任。

  “罰款、拘留須經人民法院院長批準。當事人不服的,可以向上一級人民法院申請復議一次。復議期間不停止執行。”

  三十五、將第五十條改為第六十二條,修改為:“人民法院審理行政案件,不適用調解。但是,行政賠償和行政機關依法給予補償的案件除外。”

  三十六、增加一條,作為第六十三條:“在行政訴訟中,當事人申請一并解決因具體行政行為影響民事權利義務關系引起的民事爭議的,人民法院可以一并審理。人民法院決定一并審理的,當事人不得對該民事爭議再提起民事訴訟。

  “當事人對行政機關就民事爭議所作的裁決不服提起行政訴訟的,人民法院依申請可以對民事爭議一并審理。

  “在行政訴訟中,人民法院認為該行政案件審理需以民事訴訟的裁判為依據的,裁定中止行政訴訟。”

  三十七、將第五十三條改為第六十五條第三款,修改為:“人民法院審理行政案件,參照規章;認為規章之間不一致的,由最高人民法院送請國務院作出裁決。”

  三十八、將第五十四條改為六條,作為第六十八條、第六十九條、第七十一條、第七十二條、第七十三條、第七十四條,修改為:

  “第六十八條具體行政行為證據確鑿,適用法律、法規正確,符合法定程序的,或者原告要求被告履行職責理由不成立的,人民法院判決駁回原告的訴訟請求。

  “第六十九條具體行政行為有下列情形之一,人民法院判決撤銷或者部分撤銷,并可以判決被告重新作出具體行政行為:

  “(一)主要證據不足的;

  “(二)適用法律、法規錯誤的;

  “(三)違反法定程序,且可能對原告權利產生實際影響的;

  “(四)超越職權的;

  “(五)濫用職權的。

  “第七十一條人民法院經過審理,查明被告不履行或者拖延履行法定職責的,判決被告在一定期限內履行。

  “第七十二條人民法院經過審理,查明被告依法負有給付義務的,判決被告履行給付義務。

  “第七十三條有下列情形之一的,人民法院判決確認具體行政行為違法或者無效:

  “(一)具體行政行為應當依法被判決撤銷,但撤銷該具體行政行為將會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的;

  “(二)具體行政行為應當依法被判決撤銷,但不具有可撤銷內容的;

  “(三)具體行政行為程序違法,但未對原告權利產生實際影響的;

  “(四)被告不履行或者拖延履行法定職責應當判決履行,但判決履行已沒有意義的;

  “(五)被告撤銷或者變更原違法具體行政行為,原告不撤訴,仍要求對原具體行政行為的違法性作出確認的;

  “(六)原告提出具體行政行為無效,理由成立的。

  “人民法院作出前款規定的判決時,可以同時判決責令被告采取補救措施;給原告造成損失的,依法判決被告承擔賠償責任。

  “第七十四條行政處罰顯失公正,或者其他具體行政行為涉及對款額的確定或者認定確有錯誤的,人民法院可以判決變更。

  “人民法院判決變更,不得加重原告的義務或者減少原告的利益。但利害關系人同為原告,且訴訟請求相反的除外。”

  三十九、增加二條,作為第七十五條、第七十六條:

  “第七十五條人民法院對公開審理或者不公開審理的案件,一律公開宣告判決。

  “當庭宣判的,應當在十日內發送判決書;定期宣判的,宣判后立即發給判決書。

  “宣告判決時,必須告知當事人上訴權利、上訴期限和上訴的法院。

  “第七十六條公眾可以查閱發生法律效力的判決書、裁定書,但涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的除外。”

  四十、增加二條,作為第七十九條、第八十條:

  “第七十九條人民法院審理事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的下列第一審行政案件,可以適用簡易程序:

  “(一)被訴具體行政行為是依法當場作出的;

  “(二)案件涉及款額一千元以下的;

  “(三)當事人各方同意適用簡易程序的。

  “發回重審、按照審判監督程序再審的案件不適用簡易程序。

  “第八十條適用簡易程序審理的行政案件,由審判員一人獨任審理,并應當在立案之日起四十五日內審結。”

  四十一、將第五十九條改為第八十二條,修改為:“人民法院對上訴案件,應當組成合議庭,開庭審理。經過閱卷、調查和詢問當事人,對沒有提出新的事實、證據或者理由,合議庭認為不需要開庭審理的,也可以不開庭審理。”

  四十二、增加一條,作為第八十三條:“人民法院審理上訴案件,應當對原審人民法院的判決、裁定和被訴具體行政行為進行全面審查。”

  四十三、將第六十一條改為第八十五條,修改為:“人民法院審理上訴案件,按照下列情形,分別處理:

  “(一)原判決、裁定認定事實清楚,適用法律、法規正確的,判決駁回上訴,維持原判決、裁定;

  “(二)原判決、裁定認定事實錯誤或者適用法律、法規錯誤的,依法改判、撤銷或者變更;

  “(三)原判決認定基本事實不清、證據不足的,發回原審人民法院重審,或者查清事實后改判;

  “(四)原判決遺漏當事人或者違法缺席判決等嚴重違反法定程序的,裁定撤銷原判決,發回原審人民法院重審。

  “原審人民法院對發回重審的案件作出判決后,當事人提起上訴的,第二審人民法院不得再次發回重審。

  “人民法院審理上訴案件,需要改變原判決的,應當同時對被訴具體行政行為作出判決。”

  四十四、將第六十二條改為第八十六條,修改為:“當事人對已經發生法律效力的判決、裁定,認為確有錯誤的,可以向上一級人民法院申請再審,但判決、裁定不停止執行。”

  四十五、增加一條,作為第八十七條:“當事人的申請符合下列情形之一的,人民法院應當再審:

  “(一)不予受理或者駁回起訴確有錯誤的;

  “(二)有新的證據,足以推翻原判決、裁定的;

  “(三)原判決、裁定認定事實的證據不確實、不充分、未經質證或者系偽造的;

  “(四)原判決、裁定適用法律、法規確有錯誤的;

  “(五)違反法律規定的訴訟程序,可能影響公正審判的;

  “(六)原判決、裁定遺漏訴訟請求的;

  “(七)據以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的;

  “(八)審判人員在審理該案件時有貪污受賄,徇私舞弊,枉法裁判行為的。”

  四十六、將第六十三條改為第八十八條,修改為:“各級人民法院院長對本院已經發生法律效力的判決、裁定,發現確有錯誤,認為需要再審的,應當提交審判委員會討論決定。

  “最高人民法院對地方各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定,上級人民法院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定,發現確有錯誤的,有權提審或者指令下級人民法院再審。”

  四十七、將第六十四條改為第八十九條,修改為:“最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定,上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定,發現有本法第八十七條規定情形之一的,應當提出抗訴。

  “地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定,發現有本法第八十七條規定情形之一的,可以向同級人民法院提出檢察建議,并報上級人民檢察院備案;也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。

  “地方各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為,有權向同級人民法院提出檢察建議。”

  四十八、將第六十五條改為三條,作為第九十條、第九十一條、第九十二條:

  “第九十條當事人必須履行人民法院發生法律效力的判決、裁定、調解書。

  “第九十一條公民、法人或者其他組織拒絕履行判決、裁定、調解書的,行政機關或者第三人可以向第一審人民法院申請強制執行,或者由行政機關依法強制執行。

  “第九十二條行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的,第一審人民法院可以采取以下措施:

  “(一)對應當歸還的罰款或者應當給付的款額,通知銀行從該行政機關的帳戶內劃撥;

  “(二)在規定期限內不履行的,從期滿之日起,對該行政機關按日處五十元至一百元的罰款;

  “(三)將行政機關拒絕履行的情況予以公告;

  “(四)向該行政機關的上一級行政機關或者監察、人事機關提出司法建議。接受司法建議的機關,根據有關規定進行處理,并將處理情況告知人民法院;

  “(五)拒不履行判決、裁定、調解書,社會影響惡劣的,可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留;情節嚴重,構成犯罪的,依法追究刑事責任。”

  四十九、將第六十七條改為第十五條,修改為:“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益,造成損害的,有權依照《中華人民共和國國家賠償法》的規定請求賠償。”

  五十、增加一條,作為第九十七條:“人民法院審理行政案件,本法沒有規定的,適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規定。”

  五十一、刪去第三十五條、第九章的章名、第六十八條、第六十九條、第七十二條。

  行政訴訟法的有關章及條文序號根據本修正案作相應調整。

    附件:《中華人民共和國行政訴訟法》修正前后對照表

 

關于《中華人民共和國行政訴訟法修正案(草案)》的說明


  行政訴訟法于1989年由第七屆全國人大第二次會議通過,1990年10月1日起實施。這部被稱為“民告官”的法律規定了行政訴訟程序的基本規則,實施以來,在解決行政爭議,推進依法行政,保護公民、法人和其他組織的合法權益等方面,發揮了重要作用。同時,隨著社會主義民主法制建設的深入推進,行政訴訟制度與社會經濟發展不協調、不適應的問題也日漸突出。人民群眾對行政訴訟中存在的“立案難、審理難、執行難”等突出問題反映強烈。為解決這些突出問題,適應依法治國、依法執政、依法行政共同推進,法治國家、法治政府、法治社會一體建設的新要求,有必要對行政訴訟法予以修改完善。

  近年來,許多全國人大代表和有關方面陸續提出修改行政訴訟法的意見和建議。法制工作委員會從2009年開始著手行政訴訟法的修改調研工作,先后到山東、湖南等多地進行調研,聽取基層人民法院、地方政府部門的意見和建議。采取旁聽案件審理、閱卷、派人到行政審判一線蹲點等多種方式了解行政訴訟實踐的情況。多次召開國務院部門、學者和律師座談會,聽取意見。今年11月又分兩次召開17個省、自治區、直轄市人大法制機構、政府法制部門、人民法院和人民檢察院參加的座談會。按照黨的十八屆三中全會精神和各方面的意見,修改工作把握以下幾點:一是維護行政訴訟制度的權威性,針對現實中的突出問題,強調依法保障公民、法人和其他組織的訴訟權利;二是堅持我國行政訴訟制度的基本原則,維護行政權依法行使和公民、法人和其他組織尋求司法救濟渠道暢通的平衡,保障人民法院依法獨立行使審判權;三是堅持從實際出發,循序漸進,逐步完善;四是總結行政審判實踐的經驗,把經實踐證明的有益經驗上升為法律。經與最高人民法院、國務院法制辦公室等方面溝通協商、反復研究,在充分論證并取得基本共識的基礎上,形成了行政訴訟法修正案(草案)。現就主要問題說明如下:

  一、關于保障當事人的訴訟權利

  行政訴訟面臨的“三難”,最突出的是立案難。公民、法人或者其他組織與政府機關及其工作人員產生糾紛,行政機關不愿當被告,法院不愿受理,導致許多應當通過訴訟解決的糾紛進入信訪渠道,在有些地方形成了“信訪不信法”的局面。為通暢行政訴訟的入口,建議從五個方面完善對當事人的訴權保護:

  1.明確人民法院和行政機關應當保障當事人的起訴權利。增加規定:人民法院應當保障公民、法人或者其他組織的起訴權利,對應當受理的行政案件依法受理。行政機關不得干預、阻礙人民法院受理行政案件。被訴行政機關應當依法應訴。(修正案草案第三條)

  2.擴大受案范圍。將行政機關侵犯公民、法人或者其他組織依法享有的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權,行政機關侵犯農村土地承包經營權,行政機關違法集資、征收征用財產、攤派費用,行政機關沒有依法支付最低生活保障待遇或者社會保險待遇等納入受案范圍。(修正案草案第四條)

  3.明確可以口頭起訴,方便當事人行使訴權。增加規定:起訴應當向人民法院遞交起訴狀,并按照被告人數提出副本。書寫起訴狀確有困難的,可以口頭起訴,由人民法院記入筆錄,出具注明日期的書面憑證,并告知對方當事人。(修正案草案第二十五條)

  4.強化受理程序約束。增加規定:一是人民法院應當在接到起訴狀時當場予以登記,并出具注明日期的書面憑證。起訴狀內容欠缺或者有其他錯誤的,應當給予指導和釋明,并一次性告知當事人補正。不得未經指導和釋明即以起訴不符合條件為由不受理。二是起訴符合條件的,人民法院應當在接到起訴狀或者口頭起訴之日起七日內立案,并通知當事人;不符合起訴條件的,應當在七日內作出裁定書,不予受理。裁定書應當載明不予受理的理由。原告對裁定不服的,可以提起上訴。三是人民法院在七日內既不立案,又不作出裁定書的,當事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認為符合起訴條件的,應當立案、審理,也可以指定其他下級人民法院立案、審理。(修正案草案第二十五條、第二十七條)

  5.明確人民法院的相應責任。增加規定:對于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證,以及不一次性告知當事人補正起訴狀內容的,當事人可以向上級人民法院投訴,上級人民法院應當責令改正,并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。(修正案草案第二十五條)

  二、關于對規范性文件的附帶審查

  實踐中,有些具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益,是地方政府及其部門制定的規范性文件中越權錯位等規定造成的。為從根本上減少違法具體行政行為,可以由法院在審查具體行政行為時應公民、法人或者其他組織的申請對規章以下的規范性文件進行附帶審查,不合法的,轉送有權機關處理。這符合我國憲法和法律有關人大對政府、政府對其部門以及下級政府進行監督的基本原則,也有利于糾正相關規范性文件的違法問題。建議增加規定:一是公民、法人或者其他組織認為具體行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規章以外的規范性文件不合法,在對具體行政行為提起訴訟時,可以一并請求對該規范性文件進行審查。二是人民法院在審理行政案件中,發現上述規范性文件不合法的,不作為認定具體行政行為合法的依據,并應當轉送有權機關依法處理。(修正案草案第五條)

  三、關于完善管轄制度

  現行行政訴訟法規定,基層人民法院管轄第一審行政案件。為了解決行政案件審理難問題,減少地方政府對行政審判的干預,在總結現行做法的基礎上,根據黨的十八屆三中全會關于探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度的精神,建議增加規定:一是高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區域管轄第一審行政案件。二是對縣級以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件,由中級人民法院管轄。(修正案草案第六條、第七條)

  四、關于完善訴訟參加人制度

  1.明確原告資格。現行行政訴訟法關于原告資格的規定比較原則。實踐中,有的將行政訴訟原告僅理解為具體行政行為的相對人,排除了其他利害關系人。建議明確:具體行政行為的相對人以及其他與具體行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織,有權作為原告提起訴訟。(修正案草案第十條)

  2.進一步明確被告資格。根據實踐需要,建議增加規定:一是復議機關在法定期限內未作出復議決定,公民、法人或者其他組織起訴原具體行政行為的,作出原具體行政行為的行政機關是被告;起訴復議機關不作為的,復議機關是被告。二是行政機關職權變更的,繼續行使其職權的行政機關是被告。(修正案草案第十一條)

  3.增加訴訟代表人制度。現行行政訴訟法規定了共同訴訟,但未規定訴訟代表人制度。為了提高司法效率,建議參照民事訴訟法,增加規定:當事人一方人數眾多的共同訴訟,可以由當事人推選代表人進行訴訟。代表人的訴訟行為對其所代表的當事人發生效力,但代表人變更、放棄訴訟請求,必須經被代表的當事人同意。(修正案草案第十二條)

  4.細化第三人制度。現行行政訴訟法有關第三人的規定較為原則。實踐中,行政訴訟涉及第三方利益的情形逐漸增多,完善第三人制度有利于解決行政爭議。建議規定:公民、法人或者其他組織同被訴具體行政行為有利害關系但沒有提起訴訟,或者同案件處理結果有利害關系的,可以作為第三人申請參加訴訟,或者由人民法院通知參加訴訟。人民法院判決承擔義務的第三人,有權依法提起上訴。(修正案草案第十三條)

  五、關于完善證據制度

  現行行政訴訟法有關證據的規定較為簡單,建議總結現行做法,作如下補充修改:

  1.明確被告逾期不舉證的后果。針對被告不舉證或者拖延舉證的情況,增加規定:被告不提供或者無正當理由逾期提供證據,視為沒有相應證據。但是,被訴具體行政行為涉及第三人合法權益,第三人提供證據或者人民法院依法調取證據的除外。(修正案草案第十七條)

  2.完善被告的舉證制度。現行行政訴訟法規定在訴訟過程中,被告不得自行向原告和證人收集證據。為了查明事實,增加規定:在兩種情形下,經人民法院準許,被告可以補充證據,一是被告在作出具體行政行為時已經收集了證據,但因不可抗力等正當事由不能提供的;二是原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的理由或者證據的。(修正案草案第十九條)

  3.明確原告的舉證責任。現行行政訴訟法沒有規定原告的舉證責任。但在有些情況下,如果原告不舉證,就難以查清事實,作出正確的裁判。因此,需要原告承擔一定的舉證責任,增加規定:在起訴被告未履行法定職責的案件中,原告應當提供其向被告提出申請的證據。在行政賠償和行政機關依法給予補償的案件中,原告應當對具體行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導致原告無法舉證的,由被告承擔舉證責任。(修正案草案第十九條)

  4.完善人民法院調取證據制度。為了規范人民法院依申請調取證據行為,增加規定:與本案有關的下列證據,原告或者第三人不能自行收集的,可以申請人民法院調取,一是由國家機關保存而須由人民法院調取的證據;二是涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的證據;三是確因客觀原因不能自行收集的其他證據。(修正案草案第二十一條)

  5.明確證據的適用規則。為了規范證據使用,增強判決的公正性和說服力,增加規定:證據應當在法庭上出示,并由當事人互相質證。對涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的證據,不得在公開開庭時出示。人民法院應當按照法定程序,全面、客觀地審查核實證據。對未采納的證據應當說明理由。以非法手段取得的證據,不得作為認定案件事實的根據。(修正案草案第二十二條)

  六、關于完善民事爭議和行政爭議交叉的處理機制

  有些具體行政行為引起的爭議,往往伴隨著相關的民事爭議。這兩類爭議依照行政訴訟法和民事訴訟法分別立案,分別審理,浪費了司法資源,有的還導致循環訴訟,影響司法效率,不利于保護當事人的合法權益。根據實踐中行政爭議與相關民事爭議一并審理的做法,建議增加規定:一是在行政訴訟中,當事人申請一并解決因具體行政行為影響民事權利義務關系引起的民事爭議的,人民法院可以一并審理。人民法院決定一并審理的,當事人不得對該民事爭議再提起民事訴訟。二是當事人對行政機關就民事爭議所作的裁決不服提起行政訴訟的,人民法院依申請可以對民事爭議一并審理。三是在行政訴訟中,人民法院認為該行政案件審理需以民事訴訟的裁判為依據的,裁定中止行政訴訟。(修正案草案第三十六條)

  七、關于完善判決形式

  現行行政訴訟法規定了維持判決、撤銷判決、履行判決和變更判決等四類判決形式。這些判決形式已不能完全適應審判實際需要,應予修改完善。建議作如下補充修改:

  1.以判決駁回原告訴訟請求代替維持判決。根據審判實際需要,規定:具體行政行為證據確鑿,適用法律、法規正確,符合法定程序的,或者原告要求被告履行職責理由不成立的,人民法院判決駁回原告的訴訟請求。(修正案草案第三十八條)

  2.增加給付判決。根據審判實際需要,規定:人民法院經過審理,查明被告依法負有給付義務的,判決被告履行給付義務。(修正案草案第三十八條)

  3.增加確認違法或者無效判決。根據審判實際需要,規定:在六種情形下,人民法院判決確認具體行政行為違法或者無效,一是具體行政行為應當依法被判決撤銷,但撤銷該具體行政行為將會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的;二是具體行政行為應當依法被判決撤銷,但不具有可撤銷內容的;三是具體行政行為程序違法,但未對原告權利產生實際影響的;四是被告不履行或者拖延履行法定職責應當判決履行,但判決履行已沒有意義的;五是被告撤銷或者變更原違法具體行政行為,原告不撤訴,仍要求對原具體行政行為的違法性作出確認的;六是原告提出具體行政行為無效,理由成立的。同時規定,人民法院判決確認具體行政行為違法或者無效,可以同時判決責令被告采取補救措施,給原告造成損失的,依法判決被告承擔賠償責任。(修正案草案第三十八條)

  4.擴大變更判決范圍。根據審判實際需要,規定:行政處罰顯失公正,或者其他具體行政行為涉及對款額的確定或者認定確有錯誤的,人民法院可以判決變更。人民法院判決變更,不得加重原告的義務或者減少原告的利益。但利害關系人同為原告,且訴訟請求相反的除外。(修正案草案第三十八條)

  八、關于增加簡易程序

  現行行政訴訟法未規定簡易程序。增加簡易程序,有利于提高審判效率,降低訴訟成本。總結現行做法,建議增加規定:人民法院審理事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的第一審行政案件,可以適用簡易程序,一是被訴具體行政行為是依法當場作出的;二是案件涉及款額一千元以下的;三是當事人各方同意適用簡易程序的。發回重審、按照審判監督程序再審的案件不適用簡易程序。同時規定,適用簡易程序審理的行政案件,由審判員一人獨任審理,并應當在立案之日起四十五日內審結。(修正案草案第四十條)

  九、關于加強人民檢察院對行政訴訟的監督

  現行行政訴訟法規定,人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。對已經發生法律效力的判決、裁定,發現違反法律、法規規定的,有權提出抗訴。新修改的民事訴訟法細化了檢察機關對民事訴訟的監督,建議參照民事訴訟法,增加規定:一是最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定,上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定,發現存在再審法定情形的,應當提出抗訴。二是地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定,發現存在再審法定情形的,可以向同級人民法院提出檢察建議,并報上級人民檢察院備案;也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。三是地方各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為,有權向同級人民法院提出檢察建議。(修正案草案第四十七條)

  十、關于進一步明確行政機關不執行法院判決的責任

  當前,行政機關不執行法院判決的問題仍較為突出。為增強法律規定的可執行性,建議增加規定:一是將行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的情況予以公告。二是拒不履行判決、裁定、調解書,社會影響惡劣的,可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。(修正案草案第四十八條)

  此外,修正案草案對先予執行、審判公開、再審條件等問題也作了補充完善。有關方面還提出了其他一些問題和修改意見,這些問題可以在提請常委會會議審議后繼續深入研究。

日期:2013-12-31 13:42:46 | 關閉 |  分享到:

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