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  • 臺灣地區法院人事管理制度觀察思考

    [ 牛建華 ]——(2012-9-14) / 已閱8100次

      日前,筆者有幸隨兩岸司法互助協議交流(法院人事制度)參訪考察團赴臺進行了為期一周的交流參訪。期間,就法院人事制度、人員分類管理、法官法及法官倫理、司法人員職業養成與培訓、人民觀審員制度等,與臺灣相關法院的法官和從事法院人事、培訓組織管理工作的專業人士進行了深入、全面的座談交流;參訪了臺北高等法院刑事庭及苗栗、高雄地方法院和高雄市前鎮區公所。囿于考察時限以及筆者本職工作“功利主義”的動機使然,僅就臺灣法官制度、法院人事管理相關問題作一“簡約”的介紹和“皮毛”化的觀察研判。

      臺灣法官人事制度的突出特點

      有關臺灣法官人事制度的基本內容均在其去年制定通過、今年施行的法官法中得以詳盡體現。這部總計11章、103條的專門法律的頒行,結束了臺灣以往法官人事相關制度、法規散見于其“司法院”組織法、公務員懲戒委員會組織法、法院組織法、公務人員考績法、公務員俸給法、公務員退休法、公務員服務法等的歷史,厘清了法官職務不同于一般公務員職務的界限,形成了遵循司法規律、適應審判管理工作需要的法官人事組織管理體系,體現了維護法官依法獨立審判,保障法官職業身份的立法宗旨。通觀這部專門法律,以及實地的考察了解,筆者以為,臺灣法官人事制度在以下方面的突出特點似應引起我們的特別關注:

    一是多元化的人事審議委員會組成,自治、自律的法官會議制度設計。在臺灣,法官的任免、轉任、解職、遷調、考核、獎懲等人事政策研擬、制定和決定均由其“司法院”人事審議委員會負責。為使其法官人事制度民主化、自治化和透明化,臺灣法官法中明確規定了人事審議委員會委員除“司法院”院長為當然委員并任主席外,其他委員構成則由三部分人員組成,即“司法院”院長指定11人,法官選出代表12人、學者專家代表3人。并對各級法院和專門法院產生法官代表的具體名額,學者專家代表的推舉單位、遴聘程序,及其表決權限等作出了明確、細化的規定。這種既有“集中”指定,又有“民主”推選和外界參與的人事審議委員會人員構成,不僅堅持并體現了司法人事行政權責相統一的原則,而且也為確保人事審議委員會職權行使的公正、公開和審慎、超然,奠定了良好基礎,提供了制度保障平臺。法官會議的規定,則是為貫徹落實法官自治、自律精神,確保法院行政為審判提供高效保障和支持所做的制度化程序安排。按規定各法院及其分院均應設法官會議,會議成員由各法院全體法官組成,職責是議決關于法官審判事務分配、法官考核建議、法官監督處分建議及其他與法官權利義務有重大影響的建議等事項。由此可見,“自治、自律”既是臺灣法官人事管理制度的核心價值理念和法官的行為規范,也是法官職業有別于一般公務員“上命下從”管理模式所呈現出的鮮明特色之一。

    二是嚴格的法官準入制度,不列官等、職等的法官職務

    在臺灣,除“司法院”大法官在任用資格、方式和任期上與各法院法官不同外,其他初任法官均需通過專門的法官考試,或具有一定年限律師從業資歷、司法官經歷,或從事法學教學研究、法學素養深厚,并應經過為期至少35周到兩年的規范、嚴格的職前培訓(根據培訓對象是否具有司法工作經歷和從業時間長短而有所區別)。需要特別提及的是,由于臺灣實行法官員額制,故其法官考試與大陸法系一些國家和地區采取的通過專門考試取得任職資格的做法不同,即只有在法官職位出現空缺時,才通過嚴格、專業化的考試進行選拔。這種選拔考試招錄法官職位指向之確定和單一、專業化標準要求之嚴格、競爭選拔之激烈,既與普通公務員招考錄用不能同日而語,也是其他司法任職資格類考試無法比擬的。這就有效提升了法官職業的入職“門檻”,保證了法官職業對同質化的專業素養和水平的要求。與之相適應,基于不同審級法院和各專業法院審判業務性質雖然各異,但法官依法獨立行使裁判權的職務卻沒有任何不同的考慮,臺灣法官法還明確規定“法官不列官等、職等”,均以年資、俸點作為計算俸級的標準。這就使法官職務的晉升和工資福利待遇享受標準,與一般公務員層級式的官等、職級晉升模式和工資福利待遇享受標準迥然不同。在臺灣,即便是地方法院的法官,非因個人緣由均可依法享受與“最高法院”法官相同的薪酬標準,事實上,若法官在偏僻地域任職還可依法享受相應的地域補貼。這對于確保法官依法獨立審判,鼓勵法官精研業務、“扎根基層”,確保下級審的裁判質量,創造了基礎條件,提供了有力的職業保障,也使法官職業使命之神圣、責任之重大、地位之崇高有了制度的依托和現實的體現

    三是務實、規范的法官交流制度。臺灣“司法院”系其最高司法機關,其職權包括民刑訴訟審判、行政訴訟審判、公務員懲戒、“憲法”解釋和審判業務監督、司法和訴訟制度相關法規研擬與修訂、法令疑難問題研究及職務評定審核、人力資源配置管理等司法行政業務。事實上“司法院”本部并不審理具體的民、刑和行政案件,而是通過司法政策的研究制定、法院人事管理制度的督促落實、審判質效的評估監督,以及財政預算和物質裝備建設的審核管理等,為法院審判工作的順利開展,增強裁判公信力,提供人、財、物的支持和保障。為提高保障能力和服務水準,確保司法行政工作不斷適應審判工作的發展需要,臺灣確立了法官到司法行政崗位任職,并依法享受法官待遇的制度。這在其法官法中均有多處體現和規定:

    ——在總則第2條法官范圍表述中,對“司法院”及“司法院”司法人員研習所從事司法行政業務的,稱為司法行政人員,以特別強調司法行政業務務須有法官參與的必要。

    ——在法官法第72條,對“司法院”院長、副院長、大法官、“最高法院”院長、“最高行政法院”院長、公務員懲戒委員會委員長,因其仍屬法官,故應享受法官的福利待遇做了專門申明;并對“司法院”秘書長由法官轉任的,做了同樣享受法官的相關待遇的規定。

    ——在第76條、第77條對實任法官轉任司法行政人員的,規定仍視同法官享受相關的年資和待遇。且對其轉任后的任職年限和回任法官的條件作出細致規定,以期達到保障法官權利,實現重要司法行政業務工作應有法官承擔,確保審判中心工作的高質量完成的立法初衷。

    ——在法院組織法中,明文宣示:高等法院、地方法院和各專業法院“置院長一人,由法官兼任”、“綜理全院行政事務”,“庭長除由兼任院長之法官兼任者外,余由其他法官兼任,監督各該庭事務”,并對院、庭長的任期做了“均為三年,得連任一次;司法院認為確有必要者得再沿任之,以三年為限”的具體規定。這就充分體現了法官兼任院、庭長執掌司法行政事務的必須和重要,以及法官務需以從事審判為本的職業理念。

    臺灣法院人員的配置標準及其管理

    高效、公正的審判與科學、合理的法院人員配置及其管理密切相關。基此,臺灣法院組織法、行政法院組織法、智慧財產法院組織法、少年及家事法院組織法都在對法院內設機構、職位設置、職責和職等等作出具體規定和說明的同時,無一例外把各該法院的類別與員額以附表的形式予以詳盡的規定。如臺灣法院組織法第11條的附表就將其地方法院或其分院的各類人員員額,從院長、庭長、法官、法官助理、司法事務官,到書記官、統計員、設計師、法警長、錄事、庭務員等30余個職位作出六類由高到低的配置。配置標準是以地方法院或其分院每年受理案件數為依據,即案件多員額配置高、案件少員額配置低。這一編制員額動態調整的機制,能夠較為客觀的反映出審判工作任務變化對人力資源的需求狀態,為科學、合理配置人力資源,提高司法效率、降低司法成本產生積極的推動作用。在臺灣法院,包括法官、法官助理、書記官等在內的職位共有30余種,各類職位均實行員額制。其中,各法院法官與法官助理、書記員的比例大致為1:0.9:1.5。上述人員管理,因適用法律依據不同基本分作法官和司法輔助人員兩類。除法官職務必須按照法官法規定標準和程序予以任用,依法行使權力、履行義務,并享受相應的法官職業保障外,其他所有編制內人員均按照公務員法確定的的招錄條件、任用程序和職務行為規范進行管理。

    啟示和建議

    臺灣法官人事制度和法院人員管理的方方面面規范幾乎由一部法官法和組織法所基本的涵蓋和規整。其優勢和特色就是盡可能通過立法把法官人事和法院組織管理的基本問題細化、固定,并一體化,從而方便操作,為法院組織人事工作依法運行提供重要的制度保障。通過觀察研究,結合我們法院組織人事工作實際和法官管理工作實踐,提出建議如下:

    一、以法官職務序列實施為契機,抓緊做好《法官法》修訂的準備工作。

    法官不同于一般的公務員這是法治國家的普遍慣例,2001年修訂法官法已經朝著此方向邁出了關鍵的一步,但遺憾的是囿于時機和體制性矛盾,法官法對一些關鍵性問題采取了回避、擱置的態度。隨著司法理念的更新和司法改革的深入,經過近年來的努力和實踐,《法官職務序列暫行規定》于去年得以公布。這是中央立足國情、司法實際,著眼于公正、高效、權威的社會主義司法制度構建,切實加強法官隊伍建設,所采取的重大戰略舉措,是中央司法體制和工作機制改革實踐的一項重要成果,對于現階段法官制度的發展完善具有標志性意義。我們應以此為契機盡快采取有效措施確保其施行,同時,積極推動法官法修法工作,重點在法官來源、任職條件,遴選制度構建,以及法官職務保障和監督等方面做出制度性安排,適時根據《法官職務序列暫行規定(試行)》實施情況和中央關于深化干部人事改革精神,推動法官法關于制定法官職業工資標準的調研論證;要對臺灣法官不分官等、職等的價值取向及其效果給予實事求是的分析研判和持續的關注和觀察,并針對實際、結合國情和社會經濟發展狀況,努力在研究制定,并落實傾斜基層法官政策措施上取得實質性進展。

    二、以切實解決當前人民法院普遍面臨的“案多人少”突出矛盾為切入點,積極推動《人民法院組織法》修訂工作。

    現行《人民法院組織法》頒布施行已30余年,期間,于1983年、2006年做過小的修訂,但囿于各種情況許多問題尚未得到解決。這其中也包括,如法院人力資源配置等極其重要,且屬于組織法不可或缺的基本制度性問題。近年來,基于案件“井噴”式增長導致法院審判力量嚴重不足的現實、急迫困難,已成為制約人民法院審判工作正常開展的極大障礙和“瓶頸”。因此,在采取各種切實有效措施,不斷優化法院人力資源配置的同時,積極探索科學化、制度化的法院人員編制標準研究,推動建立不同區域、不同審級和專門法院員額比例標準,并努力在組織法修改中得以體現,是當前和今后一個時期人民法院的一項現實緊迫性任務,需要我們認真的研究和不懈努力。

    三、以中央深化干部人事制度改革為指導,積極、穩妥推動法院人員分類管理改革實踐。

    為構建職責分工科學、明晰,人員結構均衡、合理,有利于各類人員人盡其才、才盡其用的管理制度和工作機制,最高人民法院根據中央人事制度改革精神,自本世紀初就開始了人民法院工作人員分類管理制度的改革實踐,取得了一些積極成效,但也存在不少的矛盾和問題。這就要求我們必須認真總結和反思多年來我們在法院工作人員分類管理改革工作實踐中的經驗和教訓,按照頂層設計、統籌規劃、循序漸進、穩妥審慎的原則,著重依照立足現實國情、符合規律和實際、著眼未來和發展的要求,切實抓好改革的穩步推進和相關深層次、重大問題的研究及改革理論的引導和宣傳。

    (作者單位:最高人民法院)
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