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  • 論香港特別行政區參與國際條約的理論與實踐

    [ 徐樹 ]——(2013-11-5) / 已閱14985次

      摘要: 香港特別行政區作為中國的一個地方建制,經過中央的授權可以參與部分國際條約。這一創新實踐,為國際法的締約權理論帶來了新的思考。通過對香港特區參與國際條約情況的整理和分析,本文認為香港特區的有限締約權有明確的國內法依據和國際法依據,而且其有限締約權也得到了國際社會的普遍認可。承認香港的特殊國際法律地位將促進香港特區政府依據授權更好地參與國際經貿往來,簽訂和履行相關協議,并保障協議的條約效力。
    關鍵詞: 國際條約 一國兩制 締約權限 國際法律地位



    香港特別行政區的創設并參與國際條約,為國際法當中參與國際條約的理論與實踐問題帶來了新思考。本文將從香港參與國際條約制度安排的視角,考察國際條約在香港特區的適用情況以及香港特區在條約下的角色。
      香港在回歸以后適用的國際條約[1]主要包括兩大類,分別為:(1)回歸前已生效,自回歸之日起繼續適用或者開始適用于香港的國際條約;(2)回歸后由中央政府或者香港特區政府締結并適用于香港的國際條約。該兩類條約涵蓋了目前適用于香港的所有條約,其法律依據和法理基礎有所不同。其中,第一大類的條約涉及香港回歸前后條約適用的銜接制度安排。第二大類的條約則是香港回歸后作為中國的一個特別行政區新締結或新適用的國際條約。[2]

      一、香港回歸后參與國際條約的法律實踐

      香港回歸后作為中國的一個特別行政區,新締結或新適用了不少國際條約,包括多邊條約和雙邊條約。這些條約分為三類:(1)中央授權香港特區自行締結的國際條約;(2)中央締結并決定延伸適用于香港特區的國際條約[3];(3)中央專門為香港締結并僅適用于香港特區的國際條約。本文將區分多邊條約和雙邊條約,分別予以統計。

      (一)回歸以后新適用于香港的多邊條約[4]

      回歸前生效并于回歸之日起繼續適用或開始適用于香港的多邊條約,在《中華人民共和國常駐聯合國代表秦華孫大使就多邊國際條約適用于香港特別行政區事項致聯合國秘書長的照會》(以下簡稱《照會》(及其附件一、二中所列自1997年7月1日起適用于香港的多邊國際條約清單中已詳細列明,包括1997年7月1日前中國已參加和尚未參加的多邊國際條約。

      本節對回歸以后新適用于香港的多邊條約進行統計,方法是把律政司列表中適用于香港的條約與《照會》中的條約清單進行比較,將后者所列條約從律政司列表中排除,余下即為所要統計的條約。

      經過統計,回歸以后新適用于香港的多邊條約共計47項。其中,有44項為中央政府締結并決定延伸適用于香港的條約,有1項為中國政府專為香港締結且僅適用于香港特區的條約(《設立國際油污損害賠償基金國際公約》的1992年議定書),僅有2項為香港特區政府以“中國香港”的名義自行締結的條約(《在可塑性炸藥上作標記以供偵察的公約》、《成立世界貿易組織法咨詢中心的協定》)。

      從統計數據可以反映出,香港在回歸后根據中央授權曾以自身的名義簽訂多邊條約,但是這類條約數量極其有限。回歸后締結并適用于香港的多邊條約,多數仍然是由中央政府締結并延伸適用于香港,而且這些條約不僅僅包括政治、外交類,還包括科技、民航、衛生、文化、娛樂、體育類等條約。其法律依據在于《基本法》第153條第1款,該款規定“中華人民共和國締結的國際協議,中央人民政府可根據香港特別行政區的情況和需要,在征詢香港特別行政區政府的意見后,決定是否適用于香港特別行政區”。該條款并沒有對“國際協議”作出限制或者界定,推論而言,中央政府有權決定中國締結的任一“國際協議”適用于香港特區,而且也有權決定專門為香港締結“國際協議”并僅適用于香港特區,只不過該決定適用需要滿足兩個條件,即根據“情況和需要”以及“征詢香港特別行政區政府的意見”。

      而香港在回歸后自行締結的《在可塑性炸藥上作標記以供偵察的公約》、《成立世界貿易組織法咨詢中心的協定》兩項多邊條約,其法律效力來源于中央授權。根據《基本法》第153條第2款第2句的規定,“中央人民政府根據需要授權或協助香港特別行政區政府作出適當安排,使其他有關國際協議適用于香港特別行政區。”香港特區根據中央的一般性或具體性授權,有權自行締結多邊國際協議。但需要明確的是,香港特區的這一有限締約權限來源于中央的授權。

      而且,《基本法》第151條規定:“香港特別行政區可在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅游、文化、體育等領域以‘中國香港’的名義,單獨地同世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展關系,簽訂和履行有關協議。”該條中“有關協議”的表述包含了多邊條約和雙邊條約,并沒有把香港與世界各國、各地區及有關組織所簽訂的協議限定為雙邊條約。進一步而言,盡管香港特區有權根據《基本法》第151條的授權,單獨地同其它國家簽訂特定領域的條約,但這并沒有排除中央政府締結該特定領域的條約并決定適用于香港的權限。所以,香港特區在《基本法》第151條下的權限來源于中央的授權,且與中央政府的權力并存。

      此外,關于條約保留問題,中國政府根據《基本法》第153條第1款決定將中國締結的條約適用于香港,一般是在締結條約當時或者之后聲明該條約適用于香港特區。如果中國政府對條約提出保留,在聲明中一般會注明該保留對香港一并適用。例如中國政府在加入《維也納條約法公約》時做出保留,并同時聲明該保留適用于香港特區。但在少數情況下,經征詢香港特區政府的意見,會決定將專門針對內地具體情況作出的保留或者不涉及外交、國防和國家安全的重大利益性質的保留不適用于香港特區。例如,中國政府決定在香港特區適用《國際衛星組織特權和豁免議定書》時,聲明中國政府對該議定書第4條第4款做出的保留不適用于香港特區。中央政府對條約保留權的行使,正是對香港特區行使主權的一種表現。

      (二)回歸以后新適用于香港的雙邊條約

      目前適用于香港的雙邊條約,包括兩大類,即回歸前締結并在回歸后繼續適用的雙邊條約以及回歸后新適用于香港的雙邊條約。其中,回歸后新適用于香港的雙邊條約,在實踐中也可以分為三類:(1)中央授權香港特區自行締結的雙邊條約;(2)中央締結并決定延伸適用于香港特區的雙邊條約;(3)中央專門為香港締結并僅適用于香港特區的雙邊條約。

      回歸前香港已經與不少國家、地區簽訂了民用航空運輸、促進和保護投資、移交逃犯、刑事司法互助、避免雙重征稅等內容的雙邊協定。根據中英聯合聯絡小組的談判協商,香港在回歸前以自己的名義簽訂的一系列雙邊協定在回歸后繼續有效。而英國與外國簽訂的或代表香港簽訂并延伸適用于香港的雙邊協議,在香港回歸時均失去效力,不繼續適用。而香港回歸后,在雙邊協定的簽署上更加活躍,其根據中央授權自行締結的雙邊協定的數量和類別大幅增加,主要包括民用航空運輸協定、促進和保護投資協定、刑事司法互助協定、移交逃犯協定、移交被判刑人士協定、避免雙重征稅協定等六大類。[5]需要說明的是,雖然名為“雙邊協定”,但是不影響其作為雙邊條約的性質{1}。

      此外,尚有與超過100個國家和地區簽訂的互免簽證安排和協定,其中十項由香港特區政府簽訂。香港特區已經與歐洲共同體簽訂海關合作及相互行政協助的協定,還與以色列簽訂關于資訊科技及通訊合作事宜的協定。而在香港設立國際機構的協定是由中國政府與國際機構作為締約方簽訂的,領事協定也是由中國政府與其他國家作為締約方簽訂的,并非香港特區政府以自身的名義簽訂的雙邊條約。因而該兩類協定不屬于所統計的回歸后香港自行締結的雙邊條約。

      經過統計,截止到2012年1月1日,回歸后香港根據中央授權自行締結并生效的雙邊協定共計124項。各類雙邊協定的數量及所占百分比如下圖所示。

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      香港特區自行締結的雙邊協定類型        數量及所占百分比

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      民用航空運輸協定                 40(32%)

      促進和保護投資協定                 7(6%)

      刑事司法互助協定                 22(18%)

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